3月1日，《防治船舶污染海洋环境管理条例》开始实施，使我国防污环保意识与国际接轨更加紧密，也使航运绿色屏障又添一忠诚的捍卫者。
3月1日，《防治船舶污染海洋环境管理条例》（简称新条例）正式实施，这是对1983年《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》（简称旧条例）的全面系统修订，既考虑到国际社会对海洋环境保护的要求和中国的实际状况，又具有超前意识。
记者在第一时间采访了交通运输部政策法规司条法处副处长郑红和上海海事局危管防污处处长助理董乐义，请他们对新条例的部分条款进行了解读。
随着船舶对海洋环境造成的污染风险越来越大，旧条例显然已经不能完全满足防治污染工作的需要。再加上海洋环境保护意识的加强，新条例推出正是最佳时机。
郑红： 水运业是世界经济发展中重要的基础性和服务性行业，在促进全球经济发展和人类社会进步中发挥着不可替代的作用。随着海上运输的日益繁忙，船舶及有关作业活动对海洋环境造成的污染威胁也不断加大，尤其是船舶溢油事故对自然环境、水产养殖和旅游资源等造成的损害更是难以弥补。
船舶作为海上活动重要的载体使得船舶污染成为海洋环境的重要污染源之一，海洋环境污染愈来愈引起国际社会的强烈关注，大力发展“绿色交通”，加强全球海洋环境保护，已成为国际社会的共识。
我们既要保持水运业快速发展的势头，又要保证快速发展符合科学发展观的要求；我们要本着促进水运发展和保护海洋环境相适应的原则，统筹考虑水运发展、海洋环保与国家经济社会发展之间的相互作用和相互关系。新条例的颁布实施既是水运业又好又快发展的重要法律基础，又是加快构建人与自然和谐相处、建设生态文明的重要内容，符合国家对生态建设的高度重视和对全球生态问题高度负责的精神,是落实科学发展观，加快推进资源节约型、环境友好型社会建设的具体体现。
国务院1983年颁布的旧条例，在其实施的20多年中，对加强船舶管理，保护海洋环境，促进水运业的发展起到了重要的历史作用。
但是，随着我国改革开放的不断深入和经济的持续快速发展，我国海域内的船舶运量大幅增长，特别是石油、天然气、危险化学品等货物的运量增长迅猛。目前，我国石油进口量已升至世界第二位。据统计，1983年我国的GDP为11052亿元人民币，原油进口8万吨，沿海港口吞吐量24952万吨。而2008年我国GDP为314045亿元人民币，原油进口1.788亿吨，沿海港口吞吐量43亿吨，分别增加了29倍、2235倍和16倍。重大海上污染事故的发生概率随着运输量的提升而大大提高。2009年我国发生海上溢油污染事故85起。这些变化给保护海洋环境带来了新的压力。特别是近10年来，国内国际关于海洋环境保护的理念和对船舶防污工作的要求也已经发生了根本性的变化。
在过去的10年中，全国人大修订了《中华人民共和国海洋环境保护法》，我国也相继批准和加入了《联合国海洋法公约》、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》、《1992年国际油污损害民事责任公约》等国际海洋环境保护公约和议定书，我国在国际海洋环境保护事务中的权利和义务也随之变化。这些变化，使旧条例在制度建设、管理要求、手段措施等方面均已不适应当今海洋环境保护新形势的发展需要和变化，明显滞后于国内有关法律和我国缔结或者加入的国际条约的要求，难以满足水运业发展的需要，更制约着“两型”社会建设要求的实施。这些都促使我们必须根据修订后的我国《海洋环境保护法》，以及我国缔结或者加入的国际条约的要求，在总结我国实践经验的基础上，对旧条例进行全面修改，制定新条例。
之所以可以称之为“新条例”，因为它是对旧条例的一次全面修订。新条例充分借鉴国际条约的同时考虑到我国实际，并且在某些方面具有超前意识。
郑红： 新条例本着“预防为主、防治结合；统筹协调、齐抓共管”的指导思想，在船舶污染的预控、应急反应、污染事故的调查、油污损害的赔偿以及有关法律责任等方面增设了一系列的规定。主要体现在三个方面：
一是建立了船舶污染预防体系。主要确立了安全营运和防治船舶污染管理体系审核制度、污染防治设备专项验收制度、污染物接收作业的许可制度、污染危害性货物进出港的的许可制度、污染危害性不明货物的评估制度、开箱查验制度、散装液体污染危害性货物过驳作业许可制度、污染清除作业单位资质审批制度以及污染清除作业协议制度等9项制度。通过上述9项制度，一方面延伸了船舶污染防治工作事前管理的深度和广度，加强了源头管理；另一方面形成了对船舶及其有关作业活动污染预控的闭环管理，将船舶污染防治工作落到实处。
二是强化了船舶污染事故应急管理力度。主要确定了船舶污染事故应急反应制度和船舶污染事故调查处理制度。新条例确定了船舶溢油量和直接经济损失的双重选择性污染事故等级的划分标准，详细规定了事故报告的程序和内容，明确了事故应急指挥机构的地位、作用和成立机制，完善了事故的调查处理制度，并对各级相关管理部门、企业应急预案的编制和实施工作提出了要求，通过制度的建立来保障船舶污染事故应急防备和反应能力的提高。
三是全面建立了船舶污染事故损害赔偿制度。主要确定了船舶污染事故损害赔偿制度、船舶油污损害民事责任强制保险制度以及船舶油污损害赔偿基金制度。为了保障船舶污染事故造成的损害能够得到合理赔偿和补偿，新条例根据我国《海洋环境保护法》、《海商法》以及我国加入的《1992年民事责任公约》、《2001年燃油公约》的规定，从四个方面系统建立了具有中国特色的船舶污染事故损害赔偿制度，即船舶污染事故损害的赔偿原则、船舶污染事故损害的赔偿责任限额、船舶油污损害强制保险制度和船舶油污损害赔偿基金制度。
董乐义： 新旧条例的区别主要表现在两方面：一是转“防止”为“防治”，将船舶防污染从事后管理转为事前管理。二是加强源头管理。旧条例涉及的是船舶本身的防污染工作，比如针对船舶在航行、勘探、旅游、研究等工作中因自身活动而产生的污染的防止，而新条例不光是针对船舶本身污染，还涉及了和船舶相关的作业而造成的海洋环境的污染的防治，可以说既加强源头管理，又是由点到面，覆盖面更广。
而新条例和旧条例间最大的差异在于：新条例全面建立了船舶油污损害赔偿机制。
对于船舶油污损害赔偿，国际上通行的做法一是通过船舶油污责任强制保险，二是建立国际油污损害赔偿基金。这些机制是在《1992年国际油污损害民事责任公约》、《1992年国际油污损害赔偿基金公约》和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》基础上建立的。目前我国加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》，《1992年国际油污损害赔偿基金公约》只适用于香港。
新条例的实施强化了船舶油污损害赔偿机制，其表现在：其一，把国内船舶油污损害赔偿基金正式建立起来；其二，重新建立了船舶油污损害赔偿关系，以前国际油污损害民事责任公约在国内仅适用于国际航行船舶，很多国内沿海船舶是不受该公约调整的，新条例则将这两者统一起来。
还有一点值得指出的是，新条例规定的船舶油污赔偿机制具有中国特色。
新条例中的油污赔偿机制效仿国际做法与国际接轨的同时，又比国际上的油污损害赔偿机制更超前一步。国际上船舶油污强制保险只是针对载运持久性油类的油轮和1000总吨以上的非油轮，船舶油污损害赔偿基金只对载运持久性油类的油轮发生的污染事故进行赔偿和补偿，而在新条例建立的中国船舶油污损害赔偿机制中，船舶油污强制保险是针对所有载运持久性油类的油轮和1000总吨以上的其他船舶，国内油污损害赔偿基金所赔偿或补偿的对象则是所有航行于我国管辖海域的船舶发生的污染案件，解决了国际公约所不能解决的问题。
国际上对船舶污染事故损害赔偿的重视由来已久。相对而言我国在这方面的制度建设一直相对滞后。新条例的实施，可谓很大程度上加快了这一方面的进程。
郑红： 国际海事组织等国际机构在近40年间，先后制订了多部涉及船舶污染事故损害赔偿的国际公约，其中最为重要的是《1992年国际油污损害民事责任公约》、《1992年设立国际油污损害赔偿基金公约》和《2001年国际防止船舶燃油污染损害民事责任公约》，初步建立了船东和石油货主共担风险的赔偿机制。目前，这一制度在经过近40年的实践和不断完善之后，已经较为完备和可行，并被大多数国家接受和认可。与此同时，美国、加拿大、英国等世界上主要发达国家也都通过国内立法分别建立了自己的船舶污染损害赔偿机制，而我国在这方面的制度建设一直相对滞后。
新条例系统设立了船舶污染事故赔偿责任限制制度、船舶油污损害民事责任强制保险制度和船舶油污损害赔偿基金制度，这三项制度相互关联、相对独立，共同构建了我国船舶污染事故损害赔偿制度。
董乐义： 除了上面提到的公约外，国际上的相关公约还包括经《1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（《MARPOL公约》）、《1990年油污防备、反应和合作国际公约》（《OPRC公约》）和《防污底公约》等，并且《拆船公约》、《压载水公约》及《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》（HNS公约）都已经通过，正等待生效。
此次的新条例与国际接轨比较全面。以前公约生效后，对国际公约国内化，我国往往通过公告、部令、规范性文件等来完成，而新条例则是以立法的形式明确了国际公约在国内的实施，这也是我国重视船舶污染防治工作的一种体现。
除了上述提及的船舶油污损害赔偿方面与国际接轨外，此次新条例中船舶污染物的排放、船用燃油的质量控制、船舶拆解作业等方面的规定都是与国际接轨的。
其实，某些条款与国际接轨的同时也体现了其超前性。比如《拆船公约》是去年5月在香港特区通过的，因为缔约国数量还未达到要求，至今未生效。我国作为拆船大国肯定会考虑加入该公约。尽管该公约生效可能还需要等上一两年，但新条例已经适当引用了一部分《拆船公约》的内容，这就是超前性，但绝对不会影响生产力发展。因为公约及条例在起草、制定时就开展过广泛的调研工作，新条例中的制度精神都参考和体现了目前国内海洋环境保护工作中的一些先进的做法。
近几年，船舶污染事故发生率有所降低，但污染风险却不降反增。新条例在这方面又给出了我们怎样的注释？
郑红： 据统计，自1998年至2008年，在我国管辖海域共发生733起船舶污染事故，2009年我国发生海上溢油污染事故85起。这些污染事故给我国海洋环境造成了巨大的损害，需要完善船舶污染事故损害赔偿制度，以保障船舶污染事故造成的损害能够得到合理赔偿。
新条例对船舶污染事故损害赔偿制度作了以下四个方面的规定：一是规定了船舶污染事故的赔偿原则；二是明确了船舶污染事故损害赔偿限额制度；三是建立了船舶油污损害民事责任保险制度；四是细化了《海洋环境保护法》有关船舶油污损害赔偿基金的制度。
董乐义： 新条例第一次把船舶污染事故作出了定义，船舶及其有关作业活动造成的油类、油性混合物或含有毒有害物质的污水泄漏入海，造成海洋环境污染的，称为船舶污染事故。对于一般的压载水、船舶垃圾、生活污水的排放造成的海洋环境的损害不作为污染事故，除非污染物中含有油类或有毒液体物质。
船舶污染事故在我国的发生率近几年有所降低，特别是操作性的污染事故，即因为制度没有落实或人为因素导致的污染事故减少了。这有几方面的因素：一方面自从我国海事局实施国内船舶安全营运和防污染管理体系后，船公司的航运质量管理有了显著提高；二是船员的防污意识有了加强；三是和海事管理机构近年来采取的相关船舶污染防治措施是分不开的，如“限制污染物排放专项行动”、“防碰撞、防泄漏专项行动”等。
尽管如此，我国的污染风险没有降低，反而增加了。主要原因是：一是环境的敏感度上升了。随着社会对环保的重视，大家对于水域环境要求越来越高是环境敏感度上升的主因。二是航运船舶大型化导致船载的污染性货物或燃油的数量上升了。如一艘可载运近万个TEU的集装箱船，船上的燃油就有上万吨，相当于以前一艘上万吨的油轮。国际上对油轮的规定越来越严格，即1997年后建造的油轮都要采用双边双底。但是对于其他船舶，《MARPOL 公约》规定，所有燃油储量在600立方米或以上，2010年8月1日以后交付的船舶都要实施燃油舱保护，即燃油舱与海水间需双壳分隔，以避免因碰撞或搁浅造成的燃油泄漏。也就是说，现在航运作业的大型集装箱船的燃油舱都是单壳的，一旦发生事故，后果将不堪设想。
新条例非常重视船舶污染事故的防治，把船舶污染防治条例分为三个环节：预防、治理和赔偿。随着新条例的实施，交通运输部还将制定相关部门规章作为新条例实施的配套细则，规章里对船舶油污排放将有更细致、全面的规定。
实际操作中，一旦发生船舶污染事故，报告、自救、应急处置、评估、索赔……一个都不能少。
郑红： 为了加强船舶污染事故的应急处置，确保发生船舶污染事故时能够及时、有效地开展相关工作，新条例根据有关安全生产管理的法律、行政法规的规定，总结多年来我国船舶污染事故应急处置的实践经验，按照船舶溢油量、事故造成的直接经济损失数额，将船舶污染事故分为特别重大、重大、较大和一般事故四个等级，并明确规定，船舶在我国管辖海域发生污染事故，或者在我国管辖海域外发生污染事故造成或者可能造成我国管辖海域污染的，应当就近向有关海事管理机构报告；接到报告的海事管理机构应当立即核实有关情况，并向上级海事管理机构或者国务院交通运输主管部门报告，同时报告有关沿海设区的市级以上地方人民政府。此外，为了有效处置船舶污染事故，新条例还对不同等级事故的应急指挥机构作了明确规定，发生特别重大船舶污染事故，国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门成立事故应急指挥机构；发生重大、较大和一般船舶污染事故，由有关省、自治区、直辖市人民政府或者设区的市级人民政府会同海事管理机构成立事故应急指挥机构。
董乐义： 新条例在船舶污染事故应急反应部分做了很多工作，如污染事故等级的划分、肇事方的责任、地方政府责任，其他相关方的义务等，都有比较明确的规定。
较之以前的一系列法律程序，新条例明确了第一责任人即肇事方。以前船舶污染事故发生后，很多肇事方没有能力去采取自救措施，而要海事管理机构、地方政府部门出面解决。新条例第33条新设了污染清除协议制度，所有进出港的油轮、散化船和10000总吨以上的其他船舶在进出港或作业之前必须和污染清除单位签订污染清除协议，以帮助船舶经营人在油污发生后提高自救能力，履行其应该履行的职责。
新条例的实施，对于可能产生船舶污染的企业如港口、码头、装卸站等会产生较大影响， 尤其在成本方面。
董乐义： 新条例对于相关方的影响主要是在应急能力建设方面。新条例对地方政府、港口、码头、装卸站规定了很多责任和义务。
对于地方政府，新条例规定地方政府应当建立健全防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急反应机制、预案。在我国《海洋环境保护法》里已明确要求沿海县级以上地方政府在处理应急反应过程中应该承担一些职责，新条例则对如何来体现出地方政府在船舶污染应急反应方面的作用，如何帮助地方政府来完成和履行这些职责有明确的规定。即要求地方政府建立一个专项规划，并且要注意和其他规划的衔接。对于地方政府来说，海域环境保护是直接有利于地方经济发展的，有利于城市安全和稳定，因此地方政府应当履行这方面的职责。
对港口、码头、装卸站而言，新条例在应急能力方面也有相关要求。比如要求港口、码头、装卸站配备相关的污染物接收设施，制定相关的安全与防污染管理制度，对相关防治污染设备和器材予以专项验收。
交通主管部门、海事管理机构的职责在新条例都有明确规定，从根本上保证了新条例的有效实施。
郑红： 新条例规定国务院交通运输主管部门、沿海设区的市级以上地方人民政府应当建立专业应急队伍和应急设备库，配备专用的设施、设备和器材。发生特别重大船舶污染事故，国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门成立事故应急指挥机构；发生其他等级船舶污染事故，由有关地方人民政府会同海事管理机构成立事故应急指挥机构。此外，新条例还根据船舶及其有关作业活动的特点，明确了海事管理机构的具体管理职责，这些职责和职权主要体现在行政许可、监督检查和行政处罚三个方面。
董乐义：为配合新条例的实施，上海海事局目前正考虑引进一些更先进的监视装置，以便更好监视海上溢油情况，另外还准备引进几架直升机来加强航空监视。 |
